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是時雖改見錢法，而京師積錢少，恐不足以支入中之費，帝又出內藏庫錢帛百萬以賜三司。久之，入中者浸多，京師帑藏益乏，商人持券以俟，動彌歲月，至損其直以售于蓄賈之家。言利者請出內藏庫錢稍增價售之，歲可得遺利五十萬緡。既行，而諫官范鎮謂內藏庫、榷貨務皆領縣官，豈有榷貨務故稽商人，而令內藏乘時射利？傷體壞法，莫斯為甚。詔即罷之，然自此並邊虛估之弊復起。
至和三年，河北提舉糴便糧草薛向建議：「並邊十七州軍，歲計粟百八十萬石，為錢百六十萬緡，豆六十五萬石，芻三百七十萬圍，並邊租賦歲可得粟、豆、芻五十萬，其餘皆商人入中。請罷並邊入粟，自京輦錢帛至河北，專以見錢和糴。」時楊察為三司使，請用其說。因輦絹四十萬匹當緡錢七十萬，又蓄見錢及擇上等茶場八，總為緡錢百五十萬，儲之京師。而募商人入錢並邊，計其道里遠近，優增其直，以是償之，且省輦運之費，唯入中芻豆計直償以茶如舊。行未數年，論者謂輦運科折，煩擾居民，且商人入錢者少，芻豆虛估益高，茶益賤。詔翰林學士韓絳等即三司經度。絳等言：「自改法以來，邊儲有備，商旅頗通，未宜輕變。唯輦運之費，悉從官給，而本路舊輸稅絹者，毋得折為見錢，入中芻豆罷勿給茶，所在平其市估，至京償以銀、綢、絹。」自是茶法不復為邊糴所須，而通商之議起矣。
初，官既榷茶，民私蓄盜販皆有禁，臘茶之禁又嚴於他茶，犯者其罪尤重，凡告捕私茶皆有賞。然約束愈密而冒禁愈繁，歲報刑闢，不可勝數。園戶困于徵取，官司並緣侵擾，因陷罪戾至破產逃匿者，歲比有之。又茶法屢變，歲課日削。至和中，歲市茶淮南才四百二十二萬餘斤，江南三百七十五萬餘斤，兩浙二十三萬餘斤，荊湖二百六萬餘斤，唯福建天聖末增至五十萬斤，詔特損五萬，至是增至七十九萬餘斤，歲售錢並本息計之，才百六十七萬二千餘緡。官茶所在陳積，縣官獲利無幾，論者皆謂宜弛禁便。
先是，天聖中，有上書者言茶、鹽課虧。帝謂執政曰：「茶、鹽，民所食，而強設法以禁之，致犯者眾。顧經費尚廣，未能弛禁爾！」景祐中，葉清臣上疏曰：
「山澤有產，天資惠民。兵食不充，財臣兼利，草芽木葉，私不得專，對園置吏，隨處立筦。一切官禁，人犯則刑，既奪其資，又加之罪，黥流日報，逾冒不悛。誠有厚利重貨，能濟國用，聖仁恤隱，矜赦非辜，猶將弛禁緩刑，為民除害。度支費用甚大，榷易所收甚薄，刳剝園戶，資奉商人，使朝廷有聚斂之名，官曹滋虐濫之罰，虛張名數，刻蠹黎元。
建國以來，法敝輒改，載詳改法之由，非有為國之實，皆商吏協計，倒持利權，幸在更張，倍求奇羡。富人豪族，坐以賈贏，薄販下估，日皆朘削，官私之際，俱非遠策。臣竊嘗校計茶利所入，以景祐元年為率，除本錢外，實收息錢五十九萬餘緡，又天下所售食茶，並本息歲課亦只及三十四萬緡，而茶商見通行六十五州軍，所收稅錢已及五十七萬緡。若令天下通商，只收稅錢，自及數倍，即榷務、山場及食茶之利，盡可籠取。又況不費度支之本，不置榷易之官，不興輦運之勞，不濫徒黥之闢。
臣意生民之弊，有時而窮，盛德之事，俟聖不惑。議者謂榷賣有定率，征稅無彞準，通商之後，必虧歲計。臣按管氏鹽鐵法，計口受賦，茶為人用，與鹽鐵均，必令天下通行，以口定賦，民獲善利，又去嚴刑，口數出錢，人不厭取。景祐元年，天下戶千二十九萬六千五百六十五，丁二千六百二十萬五千四百四十一，三分其一為產茶州軍，內外郭鄉又居三分之一，丁賦三十，村鄉丁賦二十，不產茶州軍郭鄉村鄉如前計之，又第損十錢，歲計已及緡錢四十萬。榷茶之利，凡止九十餘萬緡，通商收稅，且以三倍舊稅為率，可得一百七十餘萬緡，更加口賦之入，乃有二百一十餘萬緡，或更于收稅則例，微加增益，即所增至寡，所聚愈厚，比于官自榷易，驅民就刑，利病相須，炳然可察。」時下三司議，皆以為不可行。
至嘉祐中，著作佐郎何鬲、三班奉職王嘉麟又皆上書請罷給茶本錢，縱園戶貿易，而官收租錢與所在征算，歸榷貨務以償邊糴之費，可以疏利源而寬民力。嘉麟為《登平致頌書》十捲、《隆衍視成策》二捲上之，淮南轉運副使沈立亦集《茶法利害》為十捲，陳通商之利。時富弼、韓琦、曾公亮執政，決意向之，力言于帝。三年九月，命韓絳、陳升之、呂景初即三司置局議之。十月，三司言：「茶課緡錢歲當入二百二十四萬八千，嘉祐二年才及一百二十八萬，又募人入錢，皆有虛數，實為八十六萬，而三十九萬有奇是為本錢，才得子錢四十六萬九千，而輦運麋耗喪失，與官吏、兵夫廩給雜費，又不與焉。至于園戶輸納，侵擾日甚，小民趨利犯法，刑闢益繁，獲利至少，為弊甚大。宜約至和以後一歲之數，以所得息錢均賦茶民，恣其買賣，所在收算，請遣官詢察利害以聞。」詔遣官分行六路，還言如三司使議便。
四年二月，詔曰：「古者山澤之利，與民共之，故民足於下，而君裕于上，國家無事，刑罰以清。自唐建中時，始有茶禁，上下規利，垂二百年。如聞比來為患益甚，民被誅求之困，日惟咨嗟，官受濫惡之入，歲以陳積，私藏盜販，犯者實繁，嚴刑重誅，情所不忍，是于江湖之間幅員數千里，為陷阱以害吾民也。朕心惻然，念此久矣，間遣使者往就問之，而皆歡然願弛其禁，歲入之課以時上官。一二近臣，條析其狀，朕猶若慊然，又于歲輸裁減其數，使得饒阜，以相為生，俾通商利。歷世之敝，一旦以除，著為經常，弗復更制，損上益下，以休吾民。尚慮喜于立異之人、緣而為奸之黨，妄陳奏議，以惑官司，必置明刑，無或有貸。」
初，所遣官既議弛禁，因以三司歲課均賦茶戶，凡為緡錢六十八萬有奇，使歲輸縣官。比輸茶時，其出幾倍，朝廷難之，為損其半，歲輸緡錢三十三萬八千有奇，謂之租錢，與諸路本錢悉儲以待邊糴。自是唯臘茶禁如舊，余茶肆行天下矣。論者猶謂朝廷志于恤人，欲省刑罰，其意良善；然茶戶困于輸錢，而商賈利薄，販鬻者少，州縣征稅日蹙，經費不充，學士劉敞、歐陽修頗論其事。敞疏大要以謂先時百姓之摘山者，受錢于官，而今也顧使之納錢于官，受納之間，利害百倍；先時百姓冒法販茶者被罰耳，今悉均賦於民，賦不時入，刑亦及之，是良民代冒法者受罪；先時大商富賈為國懋遷，而州郡收其稅，今大商富賈不行，則稅額不登，且乏國用。修言新法之行，一利而有五害，大略與敞意同。時朝廷方排眾論而行之，敞等雖言，不聽也。
治平中，歲入臘茶四十八萬九千餘斤，散茶二十五萬五千餘斤，茶戶租錢三十二萬九千八百五十五緡，又儲本錢四十七萬四千三百二十一緡，而內外總入茶稅錢四十九萬八千六百緡，推是可見茶法得失矣。自天聖以來，茶法屢易，嘉祐始行通商，雖議者或以為不便，而更法之意則主于優民。
