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慶歷初，判戶部勾院王琪言：「天禧初，嘗以荊湖鹽估高，詔斤減三錢或二錢，自後利入寢損。請複舊估，可歲增緡錢四萬。」許之。治平中，淮南轉運使李復圭、張芻、蘇頌，三司度支判官韓縝，相繼請減淮南鹽價，然卒不果行。
熙寧初，江西鹽課不登，三年，提點刑獄張頡言：「虔州官鹽滷濕雜惡，輕不及斤，而價至四十七錢。嶺南盜販入虔，以斤半當一斤，純白不雜，賣錢二十，以故虔人盡食嶺南鹽。乃議稍減虔鹽價，更擇壯舟，團為十綱，以使臣部押。後蔡挺以贛江道險，議令鹽船三歲一易，仍以鹽純雜增虧為綱官、舟人殿最，鹽課遂敷，盜販衰止。自挺去，法十廢五六，請復之便。」詔從之。仍定歲運淮鹽十二綱至虔州。及章惇察訪湖南，符本路提點刑獄朱初平措置般運廣鹽，添額出賣，然未及行。元豐三年，惇既參政，有郟亶者，邪險鋭進，素為惇所喜，迎合惇意，推仿湖南之法，乞運廣鹽于江西。即遣蹇周輔往江西相度。周輔承望惇意，奏言：「虔州運路險遠，淮鹽至者不能多，人苦淡食，廣東鹽不得輒通，盜販公行。淮鹽官以九錢致一斤，若運廣鹽盡會其費，減淮鹽一錢，而其鹽更善，運路無阻。請罷運淮鹽，通般廣鹽一千萬斤于江西虔州、南安軍，復均淮鹽六百一十六萬斤于洪、吉、筠、袁、撫、臨江、建昌、興國軍，以補舊額。」詔周輔立法以聞。周輔具鹽法並總目條上，大率峻剝於民，民被其害。舊，江西鹽場許民買撲，周輔悉籍于官賣之。遂以周輔遙領提舉江西、廣東鹽事，即司農寺置局。
四年，周輔改漕河北。明年，提舉常平劉誼言道途洶洶，以賣鹽為患。詔江東提點刑獄范峋體量，未報，誼坐言役法等事罷。及峋奏至，但以州縣違法塞詔，竟無更張。未幾，周輔奏：「虔州、南安軍推行鹽法方半年，已收息十四萬緡。」自以為功。詔命發運副使李琮體訪利害，琮知周輔方被獎用，止謂鹽法宜變通而已，不敢斥言其害。六年，周輔為戶部侍郎，復奏湖南郴、道州鄰接韶、連，可以通運廣鹽數百萬，卻均舊賣淮鹽于潭、衡、永、全、邵等州，並準江西、廣東見法，仍舉郟亶初議，郴、全、道三州亦賣廣鹽。詔委提舉常平張士澄、轉運判官陳偲措置。明年，士澄等具條約來上，詔施行之，額利增加，一方騷然。于時淮西亦推行周輔鹽法，發運使蔣之奇奏立知州、通判、鹽事官賞罰，下戶部著為令。
紹聖三年，發運司言淮南亭戶貧瘠，官賦本錢六十四萬緡，皆倚辦諸路，以故不時至，民無所得錢，必舉倍稱之息。欲以糴本錢十萬緡給之，不足，畀以憑由，即欲質于官，與憑之七，而蠲其息，鹽本集，復給其三分，憑由毀棄。
崇寧元年，蔡京議更鹽法，乃言東南鹽本或闕，滯于客販，請增給度牒及給封樁坊場錢通三十萬緡。並列七條：一、許客用私船運致，仍嚴立輒逾疆至夾帶私鹽之禁；二、鹽場官吏概量不平或支鹽失倫次者，論以徒；三、鹽商所繇官司、場務、堰閘、津渡等輒加苛留者，如上法；四、禁命吏、蔭家、貢士、胥史為賈區請鹽；五、議貸亭戶；六、鹽價大低者議增之；七、令措置官博盡利害以聞。明年，詔鹽舟力勝錢勿輸，用絶阻遏，且許舟行越次取疾，官綱等舟輒攔阻者坐之。遂變鈔法，置買鈔所于榷貨務。凡以鈔至者，並以末鹽、乳香、茶鈔並東北一分及官告、度牒、雜物等換給。末鹽鈔換易五分，余以雜物，而舊鈔止許易末鹽、官告。仍以十分率之，止聽算三分，其七分兼新鈔。定民間買鈔之價，以抑豪強，以平邊糴。在河北買者，率百緡毋得下五千，東南末鹽鈔毋得下十千，陝西鹽鈔毋得下五千五百，私減者坐徒徙之罪，官吏留難、文鈔展限等條皆備。
四年，又以算請鹽價輕重不等，載定六路鹽價，舊價二十錢以上皆遞增以十錢，四十五者如舊；算請東南末鹽，願折以金銀、物帛者聽其便。而亭戶貸錢，舊輸息二分者蠲之。五年，詔算請不貼納見錢，以十分率之，毋過二分。大觀元年，乃令算請東南末鹽貼輸及帶舊鈔如見條外，更許帶日前貼輸三分鹽鈔，輸四分者帶二分，五分者帶三分。後又貼輸四分者帶三分，五分者帶四分，而東南鹽並收見緡換請新鈔者，如四分五分法貼輸。其換請新鈔及見錢算東南末鹽，如不帶六等舊鈔者，聽先給；如止帶五等舊鈔，其給鹽之敘，在崇寧四年十月前所帶不貼輸舊鈔之上。六等者，謂貼三、貼四、貼五、當十鈔、並河北公據、免貼納錢是也。
時鈔法紛易，公私交弊。四年，侍御史毛注言：「崇寧以來，鹽法頓易元豐舊制，不許諸路以官船回載為轉運司之利，許人任便用鈔請鹽，般載于所指州縣販易，而出賣州縣用為課額。提舉鹽事司苛責郡縣，以賣鹽多寡為官吏殿最，一有循職養民不忍侵克，則指為沮法，必重奏劾譴黜，州縣熟不望風畏威，競為刻虐？由是東南諸州每縣三等以上戶，俱以物產高下，勒認鹽數之多寡。上戶歲限有至千緡，第三等末戶不下三五十貫，籍為定數，使依數販易，以足歲額；稍或愆期，鞭撻隨之。一縣歲額有三五萬緡，今用為常額，實為害之大者。」
又言：
「朝廷自昔謹三路之備，糧儲豐溢，其術非他，惟鈔法流通，上下交信。東南末鹽錢為河北之備，東北鹽為河東之備，解地鹽為陝西之備，其錢並積于京師，隨所積多寡給鈔于三路。如河北糧草鈔至京，並支見錢，號飛鈔法；河東三路至京，半支見錢，半支銀、綢、絹；陝西解鹽鈔則支請解鹽，或有泛給鈔，亦以京師錢支給。為錢積于京師，鈔行于三路，至則給錢，不復滯留。當時商旅皆悅，爭運糧草，入于邊郡。商賈既通，物價亦平；官司上下，無有二價，鬥米止百餘錢，束草不過三十；邊境倉廩，所在盈滿。
自崇寧來鈔法屢更，人不敢信，京師無見錢之積，而給鈔數倍于昔年。鈔至京師，無錢可給，遂至鈔直十不得一。邊郡無人入中，糴買不敷，乃以銀絹、見錢品搭文鈔，為糴買之直。民間中糴，不復會算鈔直，惟計銀絹、見錢，須至高抬糧草之價，以就虛數。致使官價幾倍於民間，鬥米有至四百，束草不下百三十餘錢，軍儲不得不闕，財用不得不匱。如解鹽鈔每紙六千，今可直三千，商旅凡入東南末鹽鈔，乃以見錢四分、鹽引六分，榷貨務惟得七十千之入，而東南支鹽，官直百千，則鹽本已暗有所損矣。
臣謂鈔法不循復熙、豐，則物價無由可平，邊儲無由可積，方今大計，無急於此。薛向昔講究于嘉祐中，行之未幾，谷價遽損，邊備有餘，逮及熙、豐，其法始備。比年榷貨務不顧鈔法屢變，有誤邊計，惟冀貼納見錢，專買東南鹽鈔，圖增錢數，以僥冒榮賞。前鈔方行，而後鈔又複變易，特令先次支鹽，則前鈔遂為廢紙，罔人攘利，商旅怨嗟。臣願明詔執政大臣，精擇能吏，推明鈔法，無以見行為有妨，無以既往為不可復，如薛向之法己效于昔者，可舉而行之。」
