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長蘆、奉天、山東、兩淮、浙江、福建、廣東之鹽出於海，四川、雲南出於井，河東、陝甘出於池。其製法，海鹽有煎、有曬，池鹽皆曬，井鹽皆煎。論質味，則海鹽為佳，池鹽、井鹽次之。海鹽之中，灘曬為佳，板曬次之，煎又次之。論成本，則曬為輕，煎之用蕩草者次之，煤火又次之，木則工本愈重。此其大較也。
初，鹽政屬戶部山東司。宣統二年，乃命戶部尚書兼任督辦鹽政大臣，外遣禦史巡視。後裁歸總督、巡撫管理。其專司曰都轉運使司。無運司各省，或以鹽法道、鹽糧道、驛鹽道、茶鹽道兼理。
其行鹽法有七：曰官督商銷，曰官運商銷，曰商運商銷，曰商運民銷，曰民運民銷，曰官督民銷，惟官督商銷行之為廣且久。凡商有二：曰場商，主收鹽；曰運商，主行鹽。其總攬之者曰總商，主散商納課。後多剝削侵蝕之弊，康熙、乾隆間，革之而未能去。惟兩淮以道光時陶澍變法，奏除引目，由戶部寶泉局鑄銅板印刷。順治三年，以淮、浙領引距京遠，設都理引務官駐揚州，至七年裁。十五年，發引於運司，尋命運司仍委員赴部關領，票亦領於部。
商人之購鹽也，必請運司支單，亦曰照單，曰限單，曰皮票，持此購於場。得鹽則貯之官地，奉天謂之倉，長蘆謂之坨。未檢查者曰生鹽，已檢查者為熟鹽，熟鹽乃可發售。兩淮總棧始由商主，後改官棧。四川以行銷黔、滇者為邊岸，本省及湖北為計岸，潼川州為潼岸。河東總岸立於鹹豐初。其行陝西者，以三河口為之匯。行河南者，以會興鎮為之匯。山西則蒲、解，於安邑運城立岸，而澤、潞等處亦分立焉。
大抵暢岸外有滯地，或展限，或減引，或停運，或用並引附銷、統銷、融銷諸法。並引附銷者，將積鹽附入，三引銷一引。又納引半之課行一引之鹽，納三引之課行二引之鹽是也。統銷者，將積引統毀，其正雜錢糧令商人分年完繳。融銷者，以暢岸濟滯地是也。
凡引有大引，沿於明，多者二千數百斤。小引者，就明所行引剖一為二，或至十。有正引、改引、餘引、綱引、食引、陸引、水引。浙江於綱引外，又有肩引、住引。其引與票之分，引商有專賣域，謂之引地。當始認時費不貲，故承為世業，謂之引窩。後或售與承運者。買單謂之窩單，價謂之窩價。道光十年，陶澍在兩淮，以其抬價，奏請每引限給一錢二分，旋禁止。票無定域而亦有價。當道光、鹹豐間，兩淮每張僅銀五百兩。後官商競買，逮光緒間，至萬金以上。又引因引地廣狹大小而定售額，票則同一行鹽地，售額亦同。嘉慶以前，引多票少，後乃引少票多，蓋法以時變如此。
若夫歲入，道光以前，惟有鹽課。及鹹豐軍興，復創鹽釐。鹽課分二類：曰場課，曰引課。場課有灘課、灶課、鍋課、井課之分。長蘆有邊布，福建有坵折。邊布者，明時灶戶按丁徵鹽，商人納粟於邊，給銀報支，是謂邊鹽。其有場遠鹽無商支，令八百斤折交布三丈二尺。後改徵銀三錢，是謂布鹽。灶課向分地、丁為二。但丁不盡有地。雍正間，用長蘆巡鹽禦史鄭禪寶言，將丁銀攤入於地徵收，由是各省如所奏行，然長蘆邊布之名猶仍舊。坵折者，鹽田所納錢糧，謂之折價。程所納錢糧，謂之鹽坵。其供應內府及京師、盛京各衙門之鹽，康熙中悉裁，祗供內府、光祿寺二十萬斤，折銀解部充納。引課有正課、包課、雜課。鹽釐分出境稅、入境稅、落地稅。逮乎末造，加價之法興，於是鹽稅所入與田賦國稅相埒。是以順治初行鹽百七十萬引，徵課銀五十六萬兩有奇。其後統一區夏，引日加而課亦日盛。乾隆十八年，計七百一萬四千九百四十一兩有奇。嘉慶五年，六百八萬一千五百一十七兩有奇。道光二十七年，七百五十萬二千五百七十九兩有奇。光緒末，合課釐計共二千四百萬有奇。宣統三年，度支部豫算，鹽課歲入約四千五百萬有奇。蓋稅以時增又如此。
順治二年，諭各運司，鹽自六月一日起，俱照前朝會計錄原額徵收。旋蠲免明末新餉、練餉及雜項加派等銀。十六年，戶部議準各商鹽船用火烙記船頭，不許濫行封捉，其過關祗納船料，如藉端苛求，以枉法論。十七年，用兩淮巡鹽禦史李贊元言，回空糧艘禁緝夾帶私鹽。康熙九年，兩淮巡鹽禦史席特納、徐旭齡言：「兩淮積弊六大苦：一，輸納之苦；一，過橋之苦；一，過所之苦；一，開江之苦；一，關津之苦；一，口岸之苦。總計六者，歲費各數萬斤，應請革除。又掣摯三大弊：一，加鉈之弊；一，坐斤之弊；一，做斤改斤之弊。此三弊者，惟有嚴禁斤重一法，乞交部酌議。」定例，凡橋所掣摯，溢斤割沒，少者三四斤，多者七八斤，不得逾額。如夾帶過多，掣官虛填太重者，商則計引科罪，官則計斤坐臓，庶掣摯公而國法信。上命勒石嚴禁，立於橋所及經過關津口岸。席特納又陳：「自康熙七年，鹽臣差遣稍遲，前任鹽差於徵完本年課銀外，又重徵新鹽。鹽尚未賣一引，而課已徵至二十餘萬。此種金錢，追呼無措，非重利借債，即典鬻赴比，應請停止。」如所請行。十六年，用戶科給事中餘國柱言，命將商鹽掣驗每引加二十五斤，加課二錢五分，永遠革除，著為例。二十年，命革除三籓橫徵鹽課。
自滇、黔告變，所在揭竿蜂起，鹽無行銷地，商皆裹足不前，至亦榛墟彌望，無所得售。計臣以軍需所恃，督餉之檄，急如星火，商於是大困。時天下鹽課兩淮最多，困亦最甚，賴巡鹽禦史劉錫、魏雙鳳多方撫卹，輸納忘疲。至是海內殷富，淮南寧國、太平、池州等府，及兩浙、山東、廣東、福建，先後增引，利獲三倍。不特額外照舊行銷，且原先呈課銀，請將以前停引補還。四川經明季之亂，江、楚人民遷移其地，食鹽日多，請引數倍於昔；所開之井，為滇、黔資，水陸無滯。而福建、廣東、兩浙招徠灶丁，墾複鹽地、鹽坵，報部升課者不絶。又兩浙各場漲墾蕩地二萬二千七百餘畝，廣東各埠每斤加七十斤，江西南、贛二府鹽引，至三十六年，加斤配課亦如之。上以寰宇昇平，免浙江加斤銀之半，共三萬一千三百八十餘萬。三十八年南巡，復諭各鹽差：「向因軍需，於正額外更納所私得贏餘，著將此項停罷。其兩淮鹽課，前曾加四十萬，著減其半。」四十三年，用江南總督阿山言，革除兩淮浮費數十萬，勒石永禁。五十六年，長廬巡鹽禦史田文鏡請將山東所裁鹽引補足辦課，經部議準。上以加引增課無益，不許。
先是順治二年，世祖定巡視長蘆、兩淮、兩浙、河東鹽政，差監察禦史各一，歲一更代。其山東鹽務歸長蘆兼管，陝西歸河東兼管。十年停，鹽務專責成運司。尋因運司權輕，仍命禦史巡察。康熙十一年，復停巡鹽。明年，巡撫金世德以直隷事繁，請仍差禦史。於是兩淮、兩浙、河東皆複舊制。既而兩廣、福建並設巡鹽禦史。五十九年，仍交督撫管理。
時鹽課惟廣東、雲南常缺額，因康熙初粵商由裡下報充，三年一換，名為排商，故弊端百出。嗣將排商費萬餘兩入正課，舉報殷戶以充場埠各長商，而場商貲薄，不能盡數收買，致場多賣私。五十七年裁場商，由運庫籌帑本三十六萬，分交場員收買。且置艚船給水腳，運向東關潮橋，存倉候配。埠商配鹽，按包納價，獲有盈餘，名為場羨。其滷耗餘賸鹽斤，乃配引外多收餘鹽，發商行運。又有子鹽、京羨、餘鹽、羨銀等名。後餘鹽改引，將餘羨歸入正額，而粵鹽遂有辦羨之事。後粵商倒歇至五十餘埠，滇鹽由商認票辦運，而地無舟車，全恃人力，煎無煤草，全恃木柴，故運費工本皆重，而鹽課率以一分，又重於他省。富商棄之弗顧，強簽鄉人承充。及倒罷末由追繳，乃責裡中按戶攤納。迨乾隆時，一蹶不振，遂令歷年督撫分償。
