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時州縣既廣，徭役益眾，太常博士范諷知廣濟軍，因言：「軍地方四十里，戶口不及一縣，而徭差與諸郡等，願復為縣。」轉運司執不可，因詔裁捐役人。自是數下詔書，督州縣長吏與轉運使議蠲冗役，以寬民力。又令州縣錄丁產及所產役使，前期揭示，不實者民得自言。役之重者，自裡正、鄉戶為衙前，主典府庫或輦運官物，往往破產。景祐中，稍欲寬其法，乃命募人充役。初，官八品以下死者，子孫役同編戶；至是，詔特蠲之。民避役者，或竄名浮圖籍，號為出家，趙州至千餘人，詔出家者須落髮為僧，乃聽免役。禁諸縣非捕盜毋擅役壯丁。慶歷中，令京東西、河北、陝西、河東裁捐役人，即給使不足，益以廂兵。既而詔諸路轉運司條析州縣差徭賦斂之數，委二府大臣裁減，科役不均，以鄉村、坊郭戶均差。時范仲淹執政，謂天下縣多，故役蕃而民瘠，首廢河南諸縣，欲以次及他州。當時以為非，未幾悉復。王逵為荊湖轉運使，率民輸錢免役，得緡錢三十萬，進為羨餘，蒙詔獎。繇是他路競為掊克以市恩。皇祐中，詔州縣裡正、押司、錄事既代而令輸錢免役者，論如違制律。又禁役鄉戶為長名衙前。
初，知并州韓琦上疏曰：「州縣生民之苦，無重於裡正衙前。有孀母改嫁，親族分居；或棄田與人，以免上等；或非命求死，以就單丁。規圖百端，苟免溝壑之患。每鄉被差疏密，與貲力高下不均。假有一縣甲乙二鄉，甲鄉第一等戶十五戶，計貲為錢三百萬，乙鄉第一等戶五戶，計貲為錢五十萬；番休遞役，即甲鄉十五年一周，乙鄉五年一周。富者休息有餘，貧者敗亡相繼，豈朝廷為民父母意乎？請罷裡正衙前，命轉運司以州軍見役人數為額，令、佐視五等簿，通一縣計之，籍皆在第一等，選貲最高者一戶為鄉戶衙前，後差人放此。即甲縣戶少而役蕃，聽差乙縣戶多石役簡者。簿書未盡實，聽換取他戶。裡正主督租賦，請以戶長代之，二年一易。」下其議京畿、河北、河東、陝西、京東西轉運司度利害，皆以為便。而知制誥韓絳、蔡襄極論江南、福建裡正衙前之弊，絳請行鄉戶五則之法，襄請以產錢多少定役重輕。至和中，命絳、襄與三司置司參定，繼遣尚書都官員外郎吳幾復趨江東，殿中丞蔡稟趨江西，與長吏、轉運使議可否。因請行五則法，凡差鄉戶衙前，視貲產多寡置籍，分為五則，又第其役輕重放此。假有第一等重役十，當役十人，列第一等戶百；第二等重役五，當役五人，列第二等戶五十，以備十番役使。藏其籍通判治所，遇差人，長吏以下同按視之，轉運使、提點刑獄察其違慢。遂更著淮南、江南、兩浙、荊湖、福建之法，下三司頒焉。
自罷裡正衙前，民稍休息。又詔諸路轉運司、開封府界訪衙前之役有重為害者條奏之；能件悉便利、大去勞弊者議賞。置寬恤民力司，遣使四出。自是州縣力役多所裁損，凡二萬三千六百二十二人。
治平四年，詔曰：「農，天下之大本也。間因水旱，頗致流離，殆州郡差役之法甚煩，其詔中外臣庶條陳利害以聞。」先是，三司使韓絳言：「聞京東民有父子二丁將為衙前役者，其父告其子曰‘吾當求死，使汝曹免于凍餒’，遂自縊而死。又聞江南有嫁其祖母及與母析居以避役者，又有鬻田減其戶等者。田歸官戶不役之家，而役並于同等見存之戶。望博訪利害，集議裁定，使力役無偏重之寄。」役法更議始此。
熙寧元年，知諫院吳充言：「今鄉役之中，衙前為重。民間規避重役，土地不敢多耕，而避戶等；骨肉不敢義聚，而憚人丁。故近年上戶浸少，中下戶浸多，役使頻仍，生資不給，則轉為工商，不得已而為盜賊。宜早定鄉役利害，以時施行。」後帝閲內藏庫奏，有衙前越千里輸金七錢，庫吏邀乞，踰年不得還者。帝重傷之，乃詔制置條例司講立役法。二年，遣劉彞、謝卿材、侯叔獻、程顥、盧秉、王汝翼、曾伉、王廣廉八人行諸路，相度農田水利、稅賦科率、徭役利害。
條例司檢詳文字蘇轍言：「役人之不可不用鄉戶，猶官吏之不可不用士人也。今遂欲兩稅之外別立一科，謂之庸錢，以備官僱，不問戶之高低，例使出錢，上戶則便，下戶實難。」轍以議不合罷。
條例司言：「使民出錢僱役，即先王致民財以祿庶人在官者之意，願以條目遣官分行天下，博盡眾議。」於是條諭諸路曰：「衙前既用重難分數，凡買撲酒稅坊場，舊以酬衙前者，從官自賣，以其錢同役錢隨分數給之。其廂鎮場務之類，舊酬獎衙前、不可令民買占者，即用舊定分數為投名衙前酬獎。如部水陸運及領倉驛、場務、公使庫之類，其舊煩擾且使陪備者，今當省使毋費。承符、散從官等舊若重役償欠者，今當改法除弊，庶使無困。凡有產業物力而舊無役者，今當出錢以助役。」久之，司農寺言：「今立役條，所寬優者，皆村鄉樸蠢不能自達之窮氓；所裁取者，乃仕宦兼併能致人言之豪右。若經制一定，則衙司縣吏無以施誅求巧舞之奸，故新法之行尤所不便。欲先自一兩州為始，候其成就，即令諸州軍仿視施行，若實便百姓，當特獎之。」詔可。
於是提點府界公事趙子幾奏上府界所在條目，下之司農，詔判寺鄧綰、曾布更議之。綰、布言：「畿內鄉戶，計產業若家資之貧富，上下分為五等。歲以夏秋隨等輸錢，鄉戶自四等、坊郭自六等以下勿輸。兩縣有產業者，上等各隨縣，中等並一縣輸。析居者隨所析而定、降其等。若官戶、女戶、寺觀、未成丁，減半輸。皆用其錢募三等以上稅戶代役，隨役重輕制祿。開封縣戶二萬二千六百有奇，歲輸錢萬二千九百緡。以萬二百為祿，贏其二千七百，以備凶荒欠閣，他縣仿此。」然輸錢計等高下，而戶等著籍，昔緣巧避失實。乃詔責郡縣，坊郭三年，鄉村五年，農隙集眾，稽其物產，考其貧富，察其詐偽，為之升降；若故為高下者，以違制論。
募法：三人相任，衙前仍供物產為抵；弓手試武藝，典吏試書計；以三年或二年乃更。為法既具，揭示一月，民無異辭，著為令。令下，募者執役，被差者得散去。開封一府罷衙前八百三十人，畿縣鄉役數千，遂頒其法于天下。
天下土俗不同，役重輕不一，民貧富不等，從所便為法。凡當役人戶，以等第出錢，名免役錢。其坊郭等第戶及未成丁、單丁、女戶、寺觀、品官之家，舊無色役而出錢者，名助役錢。凡敷錢，先視州若縣應用僱直多少，隨戶等均取；僱直既已用足，又率其數增取二分，以備水旱欠閣，雖增毋得過二分，謂之免役寬剩錢。
三年，命集賢校理呂惠卿同判司農寺，已而林旦、曾布相繼典主其事。四年，罷許州衙前干公使庫，以軍校主之，月給食錢三千。後行于諸路，人皆便之。
