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初定令式，國家有租賦庸調之法。開元中，玄宗修道德，以寬仁為理本，故不為版籍之書，人戶浸溢，堤防不禁。丁口轉死，非舊名矣；田畝移換，非舊額矣；貧富升降，非舊第矣。戶部徒以空文總其故書，蓋得非當時之實。舊制，人丁戍邊者，蠲其租庸，六歲免歸。玄宗方事夷狄，戍者多死不返，邊將怙寵而諱，不以死申，故其貫籍之名不除。至天寶中，王鉷為戶口使，方務聚斂，以丁籍且存，則丁身焉往，是隱課而不出耳。遂案舊籍，計除六年之外，積征其家三十年租庸。天下之人苦而無告，則租庸之法弊久矣。迨至德之後，天下兵起，始以兵役，因之饑癘，徵求運輸，百役並作，人戶凋耗，版圖空虛。軍國之用，仰給于度支、轉運二使；四方征鎮，又自給于節度、都團練使。賦斂之司數四，而莫相統攝，於是綱目大壞，朝廷不能覆諸使，諸使不能覆諸州，四方貢獻，悉入內庫。權臣猾吏，因緣為奸，或公托進獻，私為臓盜者動萬萬計。河南、山東、荊襄、劍南有重兵處，皆厚自奉養，王賦所入無幾。吏職之名，隨人署置；俸給厚薄，由其增損。故科斂之名凡數百，廢者不削，重者不去，新舊仍積，不知其涯。百姓受命而供之，瀝膏血，鬻親愛，旬輸月送無休息。吏因其苛，蠶食千人。凡富人多丁者，率為官為僧，以色役免；貧人無所入則丁存。故課免于上，而賦增于下。是以天下殘瘁，蕩為浮人，鄉居地著者百不四五，如是者殆三十年。
炎因奏對，懇言其弊，乃請作兩稅法，以一其名，曰：「凡百役之費，一錢之斂，先度其數而賦於人，量出以制入。戶無主客，以見居為簿；人無丁中，以貧富為差。不居處而行商者，在所郡縣稅三十之一，度所與居者均，使無僥利。居人之稅，秋夏兩征之，俗有不便者正之。其租庸雜徭悉省，而丁額不廢，申報出入如舊式。其田畝之稅，率以大曆十四年墾田之數為準而均征之。夏稅無過六月，秋稅無過十一月。逾歲之後，有戶增而稅減輕，及人散而失均者，進退長吏，而以尚書度支總統焉。」德宗善而行之，詔諭中外。而掌賦者沮其非利，言租庸之令四百餘年，舊制不可輕改。上行之不疑，天下便之。人不土斷而地著，賦不加斂而增入，版籍不造而得其虛實，貪吏不誡而奸無所取。自是輕重之權，始歸於朝廷。
炎救時之弊，頗有嘉聲。蒞事數月，屬崔祐甫疾病，多不視事，喬琳罷免，炎遂獨當國政。祐甫之所製作，炎隳之。初減薄護作元陵功優，人心始不悅。又專意報恩復仇。道州錄事參軍王沼有微恩于炎，舉沼為監察御史。感元載恩，專務行載舊事以報之。初，載得罪，左仆射劉晏訊劾之，元載誅，炎亦坐貶，故深怨晏。晏領東都、河南、江淮、山南東道轉運、租庸、青苗、鹽鐵使，炎作相數月，欲貶晏，先罷其使，天下錢谷皆歸金部、倉部。又獻議開豐州陵陽渠，發京畿人夫于西城就役，閭裡騷擾，事竟無成。
初，大曆末，元載議請城原州，以遏西番入寇之衝要，事未行而載誅。及炎得政，建中二年二月，奏請城原州，先牒涇原節度使段秀實，令為之具。秀實報曰：「凡安邊卻敵之長策，宜緩以計圖之，無宜草草興功也。又春事方作，請待農隙而緝其事。」炎怒，征秀實為司農卿。以邠寧別駕李懷光居前督作，以檢校司空平章事硃泚、御史大夫平章事崔寧各統兵萬人以翼後。三月，詔下涇州為具。涇軍怒而言曰：「吾曹為國西門之屏，十餘年矣！始治于邠，才置農桑，地著之安；而徙于此，置榛莽之中，手披足踐，才立城壘；又投之塞外，吾何罪而置此乎！」李懷光監朔方軍，法令嚴峻，頻殺大將。涇州裨將劉文喜因人怨怒，拒不受詔，上疏復求段秀實為帥，否則硃泚。於是以硃泚代懷光，文喜又不奉詔。涇有勁兵二萬，閉城拒守，令其子入質吐蕃以求援。時方炎旱，人情騷動，群臣皆請赦文喜，上皆不省。德宗減服禦以給軍人，城中軍士當受春服，賜與如故。命硃泚、李懷光等軍攻之，乃築壘環之。涇州別將劉海賓斬文喜首，傳之闕下。苟非海賓效順，必生邊患，皆因炎以喜怒易帥，涇帥結怨故也。原州竟不能城。
炎既構劉晏之罪貶官，司農卿庾淮與晏有隙，乃用準為荊南節度使，諷令誣晏以忠州叛，殺之，妻子徙嶺表，朝野為之側目。李正己上表請殺晏之罪，指斥朝廷。炎懼，乃遣腹心分往諸道：裴冀，東都、河陽、魏博；孫成，澤潞、磁邢、幽州；盧東美，河南、淄青；李舟，山南、湖南；王定，淮西。聲言宣慰，而意實說謗。且言「晏之得罪，以昔年附會奸邪，謀立獨孤妃為皇后，上自惡之，非他過也。」或有密奏「炎遣五使往諸鎮者，恐天下以殺劉晏之罪歸己，推過于上耳。」乃使中人復炎辭于正己，還報信然。自此德宗有意誅炎矣，待事而發。乃擢用盧杞為門下侍郎、平章事，炎轉中書侍郎，仍平章事。二人同事秉政，杞無文學，儀貌寢陋，炎惡而忽之，每託疾息於他閣，多不會食，杞亦銜恨之。舊制，中書舍人分押尚書六曹，以平奏報，開元初廢其職，杞請復之，炎固以為不可。杞益怒，又密啟中書主書過，逐之。炎怒曰：「主書，吾局吏也，有過吾自治之，奈何而相侵？」
屬梁崇義叛換，德宗欲以淮西節度使李希烈統諸軍討之。炎諫曰：「希烈始與李忠臣為子，親任無雙，竟逐忠臣而取其位，背本若此，豈可信也！居常無尺寸功，猶強不奉法，異日平賊後，恃功邀上，陛下何以馭之？」初，炎之南來，途經襄、漢，固勸崇義入朝，崇義不能從，已懷反側。尋又使其黨李舟使馳說，崇義固而拒命，遂圖叛逆，皆炎迫而成之。至是，德宗欲假希烈兵勢以討崇義，然後別圖希烈。炎又固言不可，上不能平，乃曰：「朕業許之矣，不能食言。」遂以希烈統諸軍。
