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在
1972年尼克森訪問北京之後，由於中美兩國國內的不利形勢，兩國關係進展甚微。在中國，激進的四人幫勢力處在鼎盛時期，並正計劃搶班奪權；他們的路線是堅定地排外，對與資本主義的美國搞任何和解抱有懷疑。在美國，對中國的承認因台灣問題而步履維艱，因為北京堅持滿足三項條件：(
1)與在台灣的中華民國斷絶外交關係；(
2)廢除
1954年的美台共同防禦條約；(
3)美國軍隊撤出台灣。從全球角度來看，接受這些條件將被看作是拋棄台灣，並使美國對盟友所作承諾的可信性受到質疑。
台灣問題成為美國國際形象的一面鏡子，故解決台灣問題具有了超出中美關係正常化問題之外的附加意義。
據稱，尼克森總統準備承認北京，但由於水門事件而未能做到。尼克森的政治前景越來越依賴于國會中保守派人士的支持，這幫人是反對中美關係正常化的；而且，尼克森能否保住總統職位顯得遠比對中國的外交承認更加迫切。他深深地陷入了為維護其政治生命所作的拚搏，因而未能在對華事務上採取行動。
1在尼克森辭職後，過渡總統福特先是面臨了越南局勢崩潰的災難，接着又越來越企盼贏得
1976年大選，他因此被捆住了手腳。福特雖然原則上贊成正常化，但他也意識到，需要得到保守派勢力的支持，因而未為承認中國作任何動作。福特的繼承人卡特(Jimmy Carter)也在原則上贊同正常化，但在任期的第一年便被以下這些麻煩搞得焦頭爛額：巴拿馬運河條約問題、與蘇聯的限制戰略武器談判問題、蘇聯
古巴在非洲的活動、中東問題。這些緊迫的問題都需要得到國會中保守派的支持，而這些保守派人士經常自認為是「台灣的朋友」。
確實，台灣成為美國國內政治中橫亙在正常化道路上的一個敏感障礙。美國的公眾與論反對與台灣斷交，但是也贊成承認中國。
2擺在美國面前的問題變成了這樣一個問題：如果實現正常化，如何來保全台灣政治家們同意，要是能繼續向台灣出售武器，美國就不會顯得是拋棄了一個忠實的盟友，並大大減輕有關美國的信譽及其對其它國家所承擔義務等方面的問題。
在中美雙方感到已作好實現正常化的準備之前，兩國的國內形勢都必須要有所緩和。最後，主要是由於中國政策的改變，僵局被打破了。中方轉而作出了一些微妙的讓步，對這些讓步，美國的三屆總統已等待了將近七年。
1.外交關係的正常化
在水門事件和尼克森總統辭職之後的三年裡，中國方面時常對中美關係正常化缺乏進展表現出不耐煩。卡特總統看不出有什麼緊迫的理由要去遷就北京，尤其是當時似乎還找不到一條解決台灣問題的權宜之策。然而，他感受到了國家安全事務顧問、外交政策班子和開明的民主黨人士對他施加的壓力，這些人強烈要求為承認中國而斷絶與台灣的正式關係。等待時機的卡特派國務卿萬斯(Cyrus Vance)前往北京執行一項「試探性使命」，實際上這是一項沒有任何實質的「接觸」使命。
1.
1萬斯訪華
1977年
8月
21日-
25日，萬斯在中國進行訪問。雖然他是卡特政府中第一位訪問中國的高級官員，中國政府的接待卻頗為冷淡。
3萬斯建議在北京建立美國大使館，而在台北設立一個聯絡處，但中國方面拒絶這個想法，堅持要美國滿足前述的三項條件。關於在正常化之後美國繼續向台灣出售武器的問題，連談都沒談。
4中方不願承擔以非武力方式解放台灣的義務。
從美國的角度來看，這次使命投入得很少，獲得的也很少。由於巴拿馬運河條約正在等待國會的批准，華府覺得無需在中國問題上採取「倉促」行動。但是，中國認為萬斯之行是中美關係中的一個倒退。
1.
2布熱津斯基訪華如果說萬斯在中國得到的接待很不熱情的話，國家安全顧問布熱津斯基(Zbigniew Brzezinski)訪華(
1978年
5月
20-
22日)的情形則迥然相異，他成為中方竭力爭取的對象。隨着華府意識到蘇聯對中美軸心的恐懼猜疑，將是美國進行限制戰略武器談判的一張強有力底牌，對中國作出讓步便突然被認為是「切實可行」的了。華府表示願意接受中國的三項要求，同時希望中國不用武力去取台灣，亦不反對在正常化之後美國繼續向台灣出售武器。
在北京，布熱津斯基宣稱：「美國總統期待與一個強大的中國建立友好關係。他決心與貴方一同克服在我們實現關係全面正常化道路上仍存在的障礙。」他評論說，美國擁有與中國一樣的決心，「抵制任何國家尋求建立全球或地區霸權的努力」，並接着稱「我們兩國都不容忍國際侵略者，他們打着不結盟的幌子在非洲推行大國的野心。我們兩國都不尋求通過武力向我們的鄰國強加政治服從。」
5為了表明美國的誠意，布熱津斯基向中方透露了兩份秘密檔案的內容：第十號「總統評論備忘錄」(美國對世界形勢的評估)和第十八號「總統令」(總統安全政策實施計劃)。另外一些美國專家與中國的專家就國防、技術和雙邊關係等問題進行了磋商。
儘管沒有公開宣佈正常化事宜，布熱津斯基在私下裡向華國鋒和鄧小平通報，聯絡處主任伍德科克(Leonard Woodcock)準備為實現這一目標展開認真的談判。
6中方對布熱津斯基的訪問感到滿意，稱之為「向前邁了兩步」。
